اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی و افزایش اثربخشی مخارج این بخش/ صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای از طریق افزایش بهره وری

به گزارش لحظه نگر حسمان به نقل از مرکز اطلاع‌رسانی، روابط عمومی و امور بین‌الملل سازمان برنامه و  بودجه کشور، کردبچه در این جلسه اظهار داشت: از مهم‌ترین و موفق‌ترین احکامی که در قانون برنامه ششم توسعه وجود دارد، قانون اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عمکرد است که متاسفانه از سوی رسانه‌ها کمترین توجه به این مهم شده است و این وجه موفق قانون برنامه ششم کمتر دیده شده است.

گردش چند دقیقه ای:
مسیر خدمات مالی و حسابداری را مجازی طی کنید

وی در تشریح گردش عملیات بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد افزود: گردش عملیات از اسناد فرادستی آغاز میشود که برنامه بلند مدت، (سند چشم‌ انداز)، برنامه میان مدت، برنامه پنج ساله و برنامه سالانه را تشکیل می‌دهد طبق بند ۴ ماده یک قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱توضیح داده شده است که برنامه سالانه در قالب برنامه میان‌مدت تهیه می‌شود و برنامه سالانه هر سال همراه لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود.

وی افزود:  تهیه برنامه سالانه یکی از الزامات دولت بود که متاسفانه تا سال ۱۳۸۵ برنامه سالانه تهیه نشده بود و اولین برنامه سالانه در سال ۸۵ تنظیم شد و مجددا وقفه‌ای در تهیه آن اتفاق افتاد و سرانجام با حضور دکتر نوبخت در سازمان برنامه و بودجه و با تآکید ایشان از سال ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۰ ، هشت برنامه سالانه تهیه و تنظیم و به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.

کردبچه ادامه داد: بنابراین مبنای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برنامه‌ سالانه‌ای است که هر سال در قالب برنامه میان مدت تهیه می‌شود. این برنامه چهار خروجی دارد که شامل برنامه اجرایی، فعالیت، سنجه عملکرد و هدف کمی سنجه عملکرد است.
در قالب برنامه اجرایی فعالیت تعریف می‌شود و برای فعالیت سنجه عمکرد و هدف کمی سنجه عملکرد تعیین می‌شود و این چهار خروجی مهم است که از برنامه سالانه حاصل می شود.

مشاور سازمان برنامه و بودجه گفت: در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی (چارت تشکیلاتی)  برنامه‌ و فعالیت اجرایی تعریف می شود. برنامه‌ها تک وظیفه‌ای هستند بعد از این مرحله در چارچوب نظام حسابداری و نظام هزینه‌یابی که در دستگاه‌ها وجود دارد، بهای تمام شده هریک از فعالیت‌ها محاسبه می‌شود.

هریک از فعالیت‌ها هزینه مستقیم مثل حقوق و دستمزد و هزینه غیر‌مستقیم مثل آب و برق ... دارند این هزینه‌ها از طریق نظام هزینه‌یابی برآورد میشوند که جمع کل هزینه‌ها  به هدف کمی سنجه عملکرد تقسیم ‌میشود و بهای تمام شده هر کدام از فعالیت‌ها محاسبه می‌شود.
وی ادامه داد: البته انجام این محاسبات نیازمند نرم‌افرازهای خاصی است که دستگاه‌ها در اختیار دارند. بعد از مرحله استخراج بهای تمام شده یکی از مهم‌ترین و اصلی‌ترین مراحل نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عمکرد بحث نظارت است. نظارت نه تنها در نظام بودجه‌ریزی در مبنای عملکرد بلکه در کل سیستم بودجه‌ریزی بسیار حائز اهمیت است که با کمال تاسف کمترین توجه به بخش نظارت می‌شود.

کردبچه افزود: نظارت به این معنی است که براساس نتایج کمیته تخصیص اعتبار و گزارشاتی که دستگاه‌ها ارائه می دهند تخصیص هر دستگاه مشخص شود. بنابراین در نظام بودجه‌ریزی برمینای عملکرد به جای موافقتنامه ، تفاهمنامه عملکردی مبادله می شود که نشان‌دهنده عملکرد دستگاه‌هاست و مبنای نظارت سازمان برنامه و بودجه قرار می‌گیرد و تخصیص بر اساس بهای تمام شده و تفاهنامه عملکردی است که اصل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد است.

وی با بیان اینکه  نظام انگیزشی بخش مهمی از بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است افزود : نظام انگیزشی به این معناست که مدیران با عملکرد بهتر ، تخصیص بیشتری دریافت کنند.
کردبچه افزود: ویژگی کلیدی نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد جدید، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه با پاسخگویی مناسب است. به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار می‌گیرد و عملکرد نامطلوب تنبیه می‌شود. تجربیات به عمل آمده در این زمینه نشان می‌دهد که موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم آن توسط دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و کاربرد تدریجی استانداردهای عملکرد خدمات ارایه شده است.برای تحقق این امر لازم است شاخص‌های عملکرد مشخص شده و به گونه‌ای گزارش شود که قابل عملیاتی شدن توسط مدیران بودجه باشد،  دستگاه‌های اجرایی از استقلال بیشتر برخوردار شوند به‌نحوی که قادر باشند بهترین و کارآترین روش ارایه خدمات را تعیین کنند و تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شود.

مروری بر آخرین رویدادها

لحظه نگر حسابداری و حسابرسی بخش عمومی

• بودجه و بدهی دولت
• حقوق و مزایای کارکنان دولت 
• تخلفات مالی دستگاه اجرائی
• مالی, حسابداری و حسابرسی و قوانین و مقررات بخش عمومی

وی ادامه داد: بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد عوامل "صرفه‌جویی" و "اثربخشی" را به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه می‌کند. این نظام بین "کارایی" و "اثربخشی" تمایز قایل می‌شود. در "کارآیی" استفاده مفید از منابع مورد نظر است، درحالی‌که "اثربخشی" با عملکرد مرتبط است. در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد طبقه‌بندی عملیات به‌نحوی است که هدفها شفاف‌تر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه آسان‌تر بوده و در روش هزینه‌یابی آن ارتباط بین داده و ستانده مورد توجه قرار می‌گیرد. مهمترین هدف نظام بودجه‌ریزی مبتنی عملکرد اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی و افزایش  اثربخشی مخارج این بخش است.

هدف‌های اساسی نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
کردبچه گفت: از مهم‌ترین اهداف اساسی نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد ارزیابی پاسخگویی مسئولین و مدیران دستگاههای اجرایی بر اساس معیار دستاوردهای فعالیتهای آنان، دامنه تاثیرگذاری آنان جهت نیل به دستاوردها و بودجه و امکاناتی که برای تحقق دستاوردها به مصرف رسیده است. 

همچنین تضمین و تحکیم پاسخگویی از طریق انعقاد تفاهمنامه عملکردی بین مدیران و مسئولین رده های مختلف دستگاههای اجرایی و بین مسئولین دستگاههای اجرایی وسازمان مسئول بودجه ریزی کشور، استقرار نظام بودجه ریزی هدفمند و نتیجه محور، دادن اختیارات لازم به مدیران در انتخاب نهاده های لازم برای تولید محصولات مورد نظر و  ارزیابی مستمر عملکرد مدیران و مبنا قراردادن  نتایج عملکرد به عنوان یکی از معیارهای تخصیص اعتبارات است.

ضرورت استقرار بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد
مشاور سازمان برنامه و بودجه کشور افزود: در قوانین مختلف و همچنین سیاست های کلی برنامه های توسعه، از جمله بند ۱۶ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی نسبت به کاهش و صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای تاکید شده است. از طرف دیگر با توجه به این که به لحاظ طبقه بندی اقتصادی این اعتبارات بیش از ۶۰ درصد را پرداخت جبران خدمت کارکنان و رفاه اجتماعی و مستمری ها تشکیل می دهد و به لحاظ طبقه بندی عملیاتی حدود ۸۹ درصد از اعتبارات هزینه ای مربوط به فصول دفاع، آموزش، سلامت و رفاه اجتماعی می شود، که در حد فعلی نیز با کاستی هایی روبرو هستند، امکان صرفه جویی بسیار محدود است. لذا، تنها راه صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای از طریق افزایش بهره وری است که هدف اصلی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است.

پیش شرط های موفقیت در اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
کردبچه گفت: موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم آن توسط دستگاه های اجرایی ذی ربط و کاربرد تدریجی استاندارد‌های خدمات ارائه شده می باشد. 
وی تآکید کرد برای تحقق این امر لازم است که نظام یکپارچه برنامه ریزی و ارزشیابی همراه با مدیران اجرائی قادر به تهیه برنامه و بودجه هماهنگ و کنترل و نظارت و ارزشیابی آن وجود داشته باشد همچنین برنامه ها، فعالیت ها و کارکنان و اعتبارات مورد نیاز اجرای وظایف دستگاه وجود داشته باشد. 

 از سوی دیگر ارتباط لازم بین هزینه تولید کالاها و خدمات با عملکرد در فرآیند تهیه و تنظیم و اجرای بودجه وجود داشته باشد.  

چالش های اجرای بودجه ریزی برمبنای عملکرد 
دکتر کردبچه گفت: مهم‌ترین چالش‌ها و موانع برای اجرای نظام بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد، تعریف فعالیت ها و خروجی ها برای هر برنامه اجرائی، پیچیدگی تعیین هزینه فعالیت‌ها (هزینه یابی) است. هزینه یابی نیاز به تلاش زیادی دارد و مشابه استانداردهای حسابداری هزینه نهائی است.  

همچنین استفاده مناسب از اطلاعات عملکرد سالانه در برنامه سالانه بعد، مرتبط ساختن نظام تخصیص اعتبارات با عملکرد برنامه ها و فعالیت ها و ارتقای فناوری اطلاعات و نظام های مدیریت مالی برای پشتیبانی مدیریت عملکرد  و مبادله تفاهمنامه عملکردی از دیگر چالش‌های اجرای بودجه ریزی برمبنای عملکرد است.

مراحل اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
کردبچه مراحل اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد اینطور برشمرد: بازبینی و احصای برنامه های اجرایی و فعالیت های دستگاه های اجرایی، تعیین شاخص های عملکرد و اهداف کمی مربوط به هر یک، هزینه یابی برنامه ها و فعالیت ها و تعیین قیمت تمام شده کالا ها و خدمات ارائه شده از سوی دولت و مدیریت فرآیند بودجه ریزی بر مبنای عملکرد (نظارت، گزارشگیری، و ارزشیابی)

گامهای اصلی نظام هزینه یابی مبتنی بر فعالیت

دکتر کردبچه مشاور رییس سازمان گفت؛  از گام‌های اصلی نظام هزینه‌یابی مبتنی بر فعالیت در  هر دستگاهی احصاء هزینه‌ها است یعنی هزینه‌های مستقیم و هزینه های غیرمستقیم را تشخیص می‌دهند و از هزینه‌های غیرمستقیم به سمت متدولوژی تخصیص هزینه‌ها رفته و از طریق نظام هزینه‌یابی فعالیت‌ها و برآورد هزینه‌های مربوط به هر تعداد از برنامه و اتصال آن به فعالیت‌ها و تخصیص هزینه‌ها به فعالیت‌ها از طریق تجمیع هزینه فعالیت‌ها، از پایین به سمت بالا رفته تا به برنامه ها برسند.

وی افزود: اطلاعات آماری دستگاه،‌ چارچوب الگوی هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت در منابع شامل: کارکنان، تجهیزات، تسهیلات،  لوازم اداری، مواد اولیه و خدمات می‌باشد و هریک از کارکنان می توانند در بیش از یک فعالیت مشارکت داشته باشند و از این فعالیت به چند محصول دست یابند و پیچیدگی کار همین جاست که باید بعضی منابع را براساس فعالیت‌ها و براساس شاخص‌ها و سنجه‌هایی که داریم منطبق کنیم و از فعالیت به محصول برسیم.

دکتر کردبچه گفت؛ منابع شاخص‌های اندازه‌گیری شامل درصد زمان مصرف شده می‌باشد. یعنی هر کدام از کارکنان در انجام هر فعالیت پرسشنامه‌ای را تنظیم نمایند تا مشخص شود چند ساعت از وقتشان را صرف انجام فعالیت‌ها می کنند و ازاین طریق می توان سهم هر فعالیت از حقوق کارکنان را مشخص کرد. همین طور از طریق مثلا سطح زیربنایی هر فعالیت هزینه‌های آب، ‌برق و سوخت را  بین فعالیت‌های مختلف توزیع کرد. در مورد سایر هزینه‌های غیرمستقیم هم به همین ترتیب انجام می‌شود.

وی در ادامه افزود: شاخص‌های اندازه‌گیری فعالیت شامل:  تعداد محصول، تعداد معاملات و تعداد گزارشات است و از این طریق می‌توانیم از منابع به فعالیت‌ها و از فعالیت‌ها به اقلام هزینه‌ای برسیم.

مشاور رییس سازمان در ادامه درخصوص پیش شرط‌های موفقیت در اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد گفت: اول نظام ارزیابی اثربخشی برنامه‌ها با استفاده از اطلاعات منابع نتایج حاصله وجود داشته باشد. دوم شاخص‌های عملکرد مشخص شده و به گونه‌ای گزارش شود که قابل عملیاتی شدن توسط مدیران بودجه باشد. سوم دستگاه‌های اجرایی از استقلال بیشتر برخوردار شوند به نحوی که قادر باشند بهترین و کارآ ترین روش ارائه خدمات را تعیین کنند و چهارم تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شود و مهم‌تر از همه اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از حمایت مسئولین تراز اول قوای مجریه و مقننه برخوردار باشد.

در ادامه دکتر کردبچه درخصوص روند استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد گفت: به کارگیری نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ایران در سال ۱۳۸۰ و در چارچوب پروژه اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور مطرح گردید. تا سال ۱۳۸۴ اقدامی جدی در این زمینه صورت نگرفت. با روی کار آمدن دولت نهم و تاکید رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مقدمات اجرای این نظام فراهم گردید.

قرار شد استقرار نظام در سه مرحله: شفاف سازی، افزایش اثربخشی و ارتقای بهره وری انجام گیرد که در اجرای مرحله اول فرآیند، یعنی شفاف‌سازی، در قالب بودجه سالهای  ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶  اقداماتی از قبیل بررسی برنامه‌های ذیل دستگاه‌های اجرایی، تعیین اهداف کمی برنامه‌های اجرایی ذیل دستگاه‌های اجرایی، تعیین و احصای فعالیت‌ها و طرح های ذیل برنامه‌های اجرایی و تعیین اهداف کمی ذی‌ربط، توزیع و تخصیص هزینه ها برحسب فعالیت‌ها و برآورد هزینه واحد فعالیت‌ها و طرح‌ها انجام گرفت.

وی در ادامه گفت: به رغم پیشرفت به نسبت مطلوبی که در اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ۲ سال یادشده به دست آمد، از سال ۱۳۸۷ با تغییر مدیریت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، همه اقدامات در دست اجرا برای استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد متوقف شد و نه تنها اقدام دیگری در این راستا انجام نگرفت بلکه اقدامات انجام گرفته از آن پس، مغایرت کامل با سه اصل مهم شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی داشت. 

وی افزود اقدامات انجام گرفته طی سال‌های (۱۳۸۷تا۱۳۹۱)  شامل: حذف فرم‌ها و دستورالعمل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از بخشنامه‌های بودجه سالانه، حذف اطلاعات مربوط به فعالیت‌ها و اهداف کمی ذی‌ربط از موافقتنامه‌ها، افزایش تعداد و اعتبارات ردیف‌های متفرقه و متمرکز بدون برنامه و استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عدم شفافیت، عدم پاسخگویی، عدم التزام به قانون و بی انضباطی مالی به جای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بوده است. 

مشاور رییس سازمان در ادامه گفت: از سال ۱۳۹۲ و با استقرار دولت جدید و با تاکیدی که رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به اصلاح روش بودجه‌بندی و استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد داشتند، اقدامات فشرده ای در این زمینه آغاز شد که مهم‌ترین اقدامات شامل: برگزاری دو هم‌اندیشی و تعدادی کارگاه‌های آموزشی به میزان ۱۵۰۰۰ نفر ساعت برای کارشناسان دستگاه‌های اجرایی در سطح ملی و استانی، تهیه برنامه‌های سالانه سال های ۱۳۹۳، ۱۳۹۴، ۱۳۹۵، ۱۳۹۶، ۱۳۹۷،  ۱۳۹۸، ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و تقدیم آن به همراه لوایح بودجه سال‌های مذکور، برآورد بهای تمام شده تمام فعالیت های ذیل ۹۵ درصد از دستگاه‌ها و ردیف های دارای اعتبارات هزینه‌ای با تعیین اهداف کمی مربوط به هریک از فعالیت ها و انعکاس نتایج آن در پیوست شماره (۴) سند بودجه سالانه است.

وی افزود: همانطور که ملاحظه می‌شود، تاکنون تمامی سه مرحله بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برای اکثر دستگاه‌های اجرایی به طور کامل به مرحله اجرا درآمده است و برای بقیه در دست اقدام است. البته با توجه به اینکه به مرحله اجرای کامل نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد هستیم اشکالاتی وجود دارد که انشاءالله با تداوم تلاش‌های انجام شده به تدریج مرتفع خواهد شد. در کشورهای پیشرفته در این زمینه پس از سالها اجرا هنوز با مشکلاتی روبه رو هستند.